O problema institucional mais profundo do Brasil na atualidade está na concentração de poderes e na abertura de espaços extraordinários de atuação para o Supremo Tribunal Federal (STF), o Ministério Público (MP) e o Judiciário em geral, propostas pela Constituição de 1988. A configuração se distancia da experiência predominante em outras democracias. 

Essa é uma das reflexões do segundo encontro do curso O Futuro do Brasil em Debate: Um Olhar Interdisciplinar, promovido pelas escolas de Direito e Economia de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (FGV Direito SP e FGV EESP), em parceria com o Canal UM BRASIL e a Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo do Estado de São Paulo (FecomercioSP).

No debate “Instituições Políticas e funcionamento do Estado”, os professores Fernando Limongi, da FGV EESP, e Carlos Ari Sundfeld, da FGV Direito SP, explicaram que a crescente constitucionalização de direitos, regras e políticas públicas ampliou o campo para conflitos judiciais e transformou o STF em árbitro de questões que, em outros sistemas, permanecem, principalmente, no âmbito da política. 

O resultado é uma progressiva judicialização das decisões públicas, com custos para a capacidade de governar, para a produtividade e para a própria distribuição de poder entre as instituições.

Constituição de 1988: mais poder ao Supremo e imagem negativa do Legislativo

• A origem da inflação constitucional. O professor Sundfeld lembrou que a Constituição de 1988 foi fundamental para consolidar a democracia brasileira, mas trouxe um problema crescente: a inflação constitucional. Desde a Constituição, também concebeu-se para o STF um papel que está fora do padrão das cortes constitucionais europeias e fora do padrão da Suprema Corte americana, acrescenta Sundfeld. De acordo com o professor, essa dimensão adquirida é muito bem retratada pela quantidade de decisões. Basta mencionar os números de decisões. “O Supremo toma em torno de 100 mil, 120 mil decisões por ano”, comenta. 

• Uma constitucionalização contínua. “O Supremo se tornou um ator muito importante. Agora, nós precisamos entender o porquê disso. Não é que o STF, de repente, fez um acordo com o além e assumiu um poder que vem do nada”, explica. “A Constituição atual deu ao Supremo um papel imenso. E, aos poucos, à medida que se vai constitucionalizando mais, esse papel aumenta”, resume. Em menos de 40 anos, por exemplo, já foram produzidas 140 emendas, além do acúmulo de uma quantidade enorme de normas e regras de detalhe na própria Constituição, o que reduz sua flexibilidade e dificulta a adaptação do País às mudanças econômicas e sociais, lembra Sundfeld. 

• Desconfiança paradoxal. Ainda sobre a Constituição, Limongi explica que esta foi escrita com uma enorme desconfiança com relação ao Poder Legislativo, uma visão extremamente negativa — apesar de parecer paradoxal, já que a Carta Magna foi escrita pelos próprios legisladores. “É uma visão extremamente negativa de que o Legislativo é ocupado pelas classes agrárias, retrógradas”, explica. “Tem-se sempre essa visão, que vai se transformando em ruralistas por um período, e hoje é o centrão. Então, o Legislativo é sempre visto como ‘ilegítimo’. Essa era a filosofia da Constituição, por incrível que pareça”, resume. 

Mandato fixo no STF não resolve o problema 

• Efeito contrário. Na opinião de Sundfeld, o modelo de mandato fixo no STF não vai aumentar a imparcialidade quanto à isenção dos magistrados. “Acredito que seja uma ingenuidade pensar assim”, afirma. Segundo o professor, o efeito é, na verdade, o contrário. “Parece que vai haver uma volta ao mercado daquele mandato, ainda que periódica — e, portanto, aumenta a disputa e o problema permanece”, completa.

• Fim dos privilégios. A mudança, defende, deve acontecer por outro caminho, ao extinguir os incentivos excessivos que foram dados ao Supremo para que seus ministros cumpram um papel que, de acordo com Sundfeld, “é excessivo e não faz sentido”. 

Executivo não é obrigado a pagar emendas parlamentares

• Orçamento não passou por reforma. Conforme a Constituição, o Congresso Nacional não pode controlar todo o processo orçamentário. Esse “poder” fica a cargo do Executivo, de acordo com os preceitos constitucionais, explica Limongi. “O Executivo tem a prerrogativa de enviar o orçamento. Deputados não podem cortar pessoal, custeio, dívida. O orçamento não passou por reforma substantiva nesse aspecto e o Executivo continua a controlar o processo orçamentário”, ressalta.

• Emenda de 2015 seria ‘nula’. Para Limongi, a emenda que institui o chamado “orçamento impositivo”, de 2015 — que obriga o Poder Executivo a executar as despesas indicadas pelas emendas parlamentares individuais e de bancada — é nula do ponto de vista prático. “O que está na Lei de Responsabilidade Fiscal não foi alterado; o Executivo ainda continua com o poder de fazer o decreto de contingenciamento. Isto é, não havendo verba, não se executa”, conclui.