Jéssika Moreira e Vera Monteiro

Nos últimos anos, consolidou-se entre gestores públicos de diferentes posições, instâncias e localidades, a percepção de medo e ansiedade para tomar decisões importantes. A escolha pela segurança prevalece, ainda que sabidamente menos eficaz do que soluções novas. O “apagão das canetas” traduz a paralisia decisória provocada pelo receio da punição, saiu dos corredores da administração para ocupar o centro do debate público.

O custo dessa retração escapa às prestações de contas, mas é pago todos os dias pela sociedade. Não existe tomada de contas especial do hospital que deixou de ser construído, da política pública que não foi aperfeiçoada ou da inovação que ninguém ousou experimentar. Os custos relacionados aos erros de decisões ocupam tradicionalmente a atenção dos órgãos de controle, enquanto a conta da omissão raramente aparece nos processos. 

Essa assimetria produz incentivos perversos: diante da incerteza, não decidir parece individualmente mais seguro, ainda que seja socialmente muito mais caro. São justamente os territórios onde se concentram as maiores desigualdades e as populações que mais dependem da ação do Estado que sentem as consequências de maneira mais intensa. 

Para contribuir com o enfrentamento a esse desafio, o Movimento Pessoas à Frente, a Fundação Tide Setubal e o Instituto Rui Barbosa reuniram, ao longo de 2025, cerca de 110 participantes de dez estados e das cinco regiões do país no Grupo de Trabalho (GT) Inovação e Segurança Jurídica. Gestores dos três níveis federativos, auditores e ministros de Tribunais de Contas, membros do Ministério Público e das advocacias públicas, pesquisadores e sociedade civil participaram das discussões. A composição buscou reunir todas as instâncias envolvidas, afinal, a complexidade do tema exige todos os atores pensando juntos em como construir um ambiente decisório mais seguro e propenso a soluções inovadoras para os desafios contemporâneos. 

Os encontros e os debates realizados resultaram no relatório “Inovação e Segurança Jurídica: Recomendações para a promoção de um ambiente público mais seguro e inovador”, lançado neste mês de setembro, com 13 recomendações organizadas em três eixos.

O ponto de partida trouxe à reflexão a seguinte pergunta:  em que condições o Estado brasileiro consegue tomar decisões de qualidade diante de problemas cada vez mais complexos? A resposta desmonta alguns diagnósticos simplistas. O problema não está na ausência de normas nem na existência de controle. Está na forma como o Estado organiza, interpreta e aplica seu próprio arcabouço normativo, além da fragmentação de um sistema de controle cuja descoordenação pesa mais sobre o ambiente decisório do que a intensidade de qualquer instância isolada. Um mesmo ato pode ser regular para uma instituição e irregular para outra. Enfrentar isso exige mecanismos permanentes de coordenação e convergência interpretativa entre os órgãos de controle, como câmaras interinstitucionais, orientações conjuntas e espaços estruturados de diálogo técnico.

Há ainda uma face menos discutida desse quadro. A própria gestão precisa instrumentar melhor seus processos e construir o que já está consolidado enquanto capacidades estatais, para virar o jogo do que se pode chamar de apagão do conhecimento: insuficiência de planejamento, documentação, capacidade técnica e de documentação e registros adequados dos processos decisórios, demandando investimento em pessoas, rotinas e sistemas capazes de produzir e integrar dados, diagnósticos e avaliações. Decisões pouco fundamentadas tornam-se vulneráveis e, mais adiante, chegam aos órgãos de controle de modo a dificultar o seu trabalho, inclusive.

O direito brasileiro já vem se movendo na direção certa em algumas iniciativas recentes. A reforma da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, em 2018, passou a exigir que as instâncias administrativa, controladora e judicial considerem as consequências práticas de suas decisões e as circunstâncias concretas em que o gestor decidiu. A reforma da Lei de Improbidade Administrativa, em 2021, distinguiu ilegalidade, erro administrativo e improbidade com mais nitidez. A Lei de Abuso de Autoridade deixou claro que divergência razoável de interpretação não constitui, por si só, abuso. Há um denominador comum nessas mudanças: controlar não significa substituir o administrador, responsabilizar não significa punir todo erro e segurança jurídica não significa tolerar fraude, corrupção ou desvio de finalidade.

Os Tribunais de Contas vêm incorporando essas categorias à sua jurisprudência, mas o processo segue em construção e precisa avançar de maneira mais uniforme pelo país. Avançar exige reorientar o controle para a atuação preventiva e o aprendizado institucional; ampliar a avaliação de políticas públicas como estratégia permanente de fiscalização; observar os próprios precedentes; institucionalizar práticas baseadas no diálogo e reduzir as assimetrias estruturais entre as Cortes; e rever métricas internas, para que o valor do controle seja medido menos pela quantidade de sanções e mais pelos resultados que produz para a sociedade.

Do lado da gestão, o desafio é simétrico. Além de orientar melhor suas rotinas, inovar exige método, e instrumentos ainda pouco utilizados ou tratados como exceção: projetos-piloto, contratos públicos para solução inovadora, sandboxes regulatórios, instâncias colegiadas e comitês técnicos que deem consistência às escolhas difíceis e lideranças selecionadas e desenvolvidas por competência, com diversidade de gênero e raça. E nada disso se sustenta sem capacidade instalada, hoje desigual entre os entes da federação: um município pequeno ou médio geralmente não tem as mesmas condições de um governo estadual para interpretar normas e dialogar com o controle. Daí a urgência de uma política nacional de fortalecimento das capacidades estatais, de redes regionais de inovação e consórcios intermunicipais, comunidades de prática e da valorização do controle interno como pilar da segurança jurídica.

No fundo, o que está em jogo é a confiança entre e nas instituições. Confiar, porém, não significa abrir mão do controle. Pressupõe que o gestor possa conhecer, antes de decidir, os parâmetros pelos quais sua conduta será avaliada; que mudanças de interpretação não convertam retrospectivamente decisões razoáveis em ilícitos; e que o órgão de controle saiba distinguir quem assume riscos legítimos para executar uma política pública de quem age com dolo, fraude ou erro grosseiro.

Nada disso dispensa o gestor de responsabilidades. Ao contrário: segurança jurídica exige planejamento, método, decisões apoiadas em evidências, motivação, documentação do percurso decisório e transparência quanto aos riscos assumidos. Inovar não é improvisar. A proteção que o direito contemporâneo procura assegurar é a do gestor diligente, e a diligência precisa ser demonstrada.

Uma boa administração não deve ter medo de decidir, mas saber por que decide. Um bom controle não deve temer a inovação, mas precisa saber distinguir inovação de imprudência. Um Estado que inova com segurança jurídica decide mais, aprende mais e entrega mais à sociedade que o sustenta.

Jessika Moreira, diretora-executiva do Movimento Pessoas à Frente

Vera Monteiro, presidente do Conselho do Movimento Pessoas à Frente e professora da FGV Direito SP

Este conteúdo é fruto de uma parceria editorial com o Movimento Pessoas à Frente — uma organização suprapartidária e plural, composta por mais de 200 pessoas com diferentes perspectivas políticas, sociais e econômicas, comprometidas com o aprimoramento das políticas de gestão de pessoas no setor público.    

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