Eduardo Couto, Felix Lopez e Flávia Schmidt*

Os cargos comissionados de direção e chefia ocupam lugar central na gestão pública. São eles que organizam prioridades, coordenam equipes e transformam decisões políticas em ações administrativas. Ainda assim, recebem menos atenção do que deveriam. Para compreender o funcionamento da administração, é preciso saber quem ocupa esses postos, que competências possuem e por quais trajetórias chegam às posições de comando. E é preciso perguntar se essas lideranças refletem a diversidade da sociedade brasileira.

Uma série de estudos lançada recentemente pelo Ipea em parceria com o Movimento Pessoas à Frente e com a Fundação Lemann avança neste debate traz respostas inéditas e mais refinadas a essas perguntas. Os dados cobrem mais de duas décadas, de 1999 a 2025, e reconstroem o perfil e as trajetórias dos ocupantes dos cargos de alta direção do Executivo federal, além de analisarem a circulação dessas lideranças nos três níveis da federação.

O retrato é revelador e incômodo. No acumulado histórico do período analisado, os homens responderam por 75% dessas posições. As pessoas brancas, por 78%. Em um país em que as mulheres são maioria da população e em que pessoas negras representam mais da metade dos brasileiros, esses números representam o cenário de uma exclusão que opera historicamente no país, dentro e fora da administração pública.

No entanto, os avanços existem e precisam ser reconhecidos. Nos últimos anos, a participação feminina cresceu de forma consistente e já se aproxima de 40% nos dados mais recentes. Mais pessoas negras também chegaram a estas posições. Parte dessa transformação se deve à pressão social e a normativas, como o decreto 11.443, de 2023, que estabeleceu uma reserva de 30% dessas vagas a pretos e pardos. Assim, o crescimento da diversidade entre lideranças federais é resultado de decisão política.

Os mesmos dados revelam, no entanto, que o avanço tem seus limites. A maior diversidade ainda se concentra nos ministérios da área social, como Igualdade racial e Mulheres. Fora desses espaços, o padrão histórico de sub-representação persiste. A diversidade, quando restrita a determinados órgãos, é menos potente para transformar a cultura e a capacidade do Estado.

Isso significa que a desigualdade no acesso ao comando do Estado não começa no momento da nomeação. Ela se constrói nos mecanismos educacionais e sociais que reduzem as chances de ingresso de certos grupos por meio de concursos públicos, e se reproduz e intensifica quando esses mesmos grupos encontram mais obstáculos para acessar as experiências, redes e posições intermediárias que funcionam como degraus para o topo. Combater essa desigualdade exige, portanto, uma visão sistêmica: não basta ampliar o acesso. É preciso garantir que os recursos dentro do Estado promovam a ascensão e especialmente a permanência de pessoas diversas em cargos de tomada de decisão.

Esses degraus ascendentes são mais que uma metáfora. Os estudos mostram que os ocupantes dos postos superiores no Executivo Federal ascendem depois de longa passagem pelos níveis intermediários, onde constroem redes e acumulam capital administrativo e político: servidores que chegam ao topo do Executivo federal carrega, em média, mais de cem meses de experiência em cargos comissionados. A escada que forma os dirigentes é a mesma que seleciona quem pode subir, e é nela, não apenas no último degrau, que a desigualdade se decide. 

Outra evidência, agora sobre o conjunto do setor público brasileiro, contraria o senso comum sobre a rotatividade das lideranças. A permanência dos dirigentes em um mesmo cargo e órgão é curta para funções que exigem continuidade: mais da metade fica no posto por no máximo dois anos. Ainda assim, suas trajetórias no setor público tendem a ser longas. Cerca de 80% dos dirigentes que deixam um cargo continuam no setor público no ano seguinte, e 44% retornam, em algum momento, ao serviço público no mesmo nível federativo— federal, estadual ou municipal — de onde saíram. Assim, em muitos casos, a rotatividade não significa perda de experiência para o Estado, mas sua circulação entre diferentes posições dentro do próprio setor público. 

Os dados revelam um problema central da alta direção pública brasileira: em um sistema partidário fragmentado, de coalizões instáveis e ascendência da política sobre as nomeações, nada garante que o acesso aos cargos de direção combine qualificação profissional e experiência efetiva de gestão. A solução não está em eliminar a dimensão política das nomeações, mas em circunscrevê-la, com critérios que a impeçam de substituir a qualificação que a função exige. Sem isso, os cargos de direção reproduzem instabilidade, improvisação e baixa capacidade de entrega.

Esse desafio ganha dimensão ainda maior quando se olha para além do governo federal. Estados e municípios concentram cerca de 90% dos servidores públicos do país e são os principais espaços de prestação direta de serviços à população. É neles que a qualidade das lideranças se traduz, no cotidiano, em escolas, unidades de saúde e serviços de assistência social.

Os achados indicam, portanto, que o Brasil precisa construir uma política de gestão de lideranças públicas que garanta que essas lideranças públicas tenham competências técnicas, gerenciais e também políticas em um equilíbrio fino. Esse equilíbrio deve considerar ainda as necessidades de cada posição e a importância de assegurar maior representatividade na ocupação desses espaços, para que seja possível ter um Estado capaz de responder a desafios complexos. Decisões tomadas por grupos homogêneos tendem a ignorar perspectivas diversas, negligenciar experiências plurais e reproduzir vieses.

Conhecer quem lidera o Estado é o primeiro passo para aprimorar a gestão pública. Os resultados divulgados no último mês representam um avanço inédito, mas não devem ser apenas mais um diagnóstico. Esses achados são, principalmente, um convite à ação, em particular nos estados e municípios.

*Eduardo Couto
coordenador de Conhecimento do Movimento Pessoas à Frente

Felix Lopez
professor da Ebape/FGV e do IDP

Flávia Schmidt
diretora de Conhecimento, Dados e Pesquisa da Fundação Lemann

Este conteúdo é fruto de uma parceria editorial com o Movimento Pessoas à Frente — uma organização suprapartidária e plural, composta por mais de 200 pessoas com diferentes perspectivas políticas, sociais e econômicas, comprometidas com o aprimoramento das políticas de gestão de pessoas no setor público.   

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